SEI/ANPD - 0171228 - Nota Técnica

Autoridade Nacional de Proteção de Dados
Coordenação-Geral de Fiscalização
Coordenação de Fiscalização

Definição de critérios de admissibilidade e de participação de interessados na condição de i) colaboradores, de maneira atípica, nas etapas pré-sancionadoras; e como ii) terceiros interessados, de maneira típica, na etapa sancionatória, em processos administrativos conduzidos pela Coordenação-Geral de Fiscalização (CGF).

Lei nº 13.709, de 14 de agosto de 2018 – Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD).

Trata-se de pedidos formulados pelo Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (IDEC) (Petição de Ingresso SEI nº 0141061) e pelo Instituto Alana [Petição de ingresso (SEI nº 0155943)] de habilitação como interessado no Processo de Fiscalização nº 00261.004509/2024-36, instaurado pela Coordenação-Geral de Fiscalização (CGF) da Autoridade Nacional de Proteção de Dados (ANPD).

O Processo de Fiscalização em questão originou-se a partir de alegações de que a Meta teria alterado sua política de privacidade sem informar adequadamente os titulares, o que, segundo documentos nos autos, poderia representar uma possível desconformidade com os princípios de transparência e boa-fé previstos no art. 6º, VI, da Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (LGPD).

O IDEC afirma que a medida preventiva aplicada pelo Conselho Diretor da ANPD, por meio do Despacho Decisório PR/ANPD nº 20/2024 (SEI nº 0130538), em face da Meta, decorreu de Notificação (SEI nº 0129481) encaminhada pela entidade à ANPD, em 26/07/2024, registrada sob o número nº 00261.004470/2024-57. Verifica-se, de fato, que na data supramencionada, o IDEC encaminhou Requerimento a esta Autoridade, por meio de Notificação (SEI nº 0129481), cujo objeto seria denunciar o tratamento irregular de dados pessoais dos usuários de serviços pela Meta. O IDEC, assim, denunciou que a alteração na Política de Privacidade da Meta, para possibilitar a utilização de dados pessoais de seus usuários para o treinamento de seu modelo de inteligência artificial generativa, estaria em desconformidade com as normas previstas na Lei nº 13.709, 14 de agosto de 2018, Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (LGPD).

Para além do caso acima descrito, a CGF recebeu, em outras ocasiões, pedidos de ingresso de interessados em processos de sua alçada (por exemplo, os processos nº 00261.001371/2023-32, 00261.000297/2021-75, 00261.001328/2023-77 e 00261.000012/2021-04), evidenciando a relevância e a recorrência de requerimentos dessa natureza.

Conforme explicado na Nota Técnica nº 43/2024/FIS/CGF/ANPD (SEI nº 0146083), o art. 9º, III e IV da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, embora preveja que associações representativas são legitimadas como interessadas em quaisquer processos administrativos, apenas apresenta rol genérico de admissibilidade e sinaliza normas básicas e complementares para os casos nos quais não haja tratamento específico sobre o assunto. O Regulamento de Fiscalização, como arcabouço normativo de regência direto e específico sobre o rito dos processos fiscalizatórios e sancionadores da ANPD, disciplina, em seu art. 13, os potenciais interessados nessas matérias[1]. Ainda, o art. 49 do referido Regulamento admite a participação de interessados no Processo Administrativo Sancionador (PAS), ressaltando, em seu §2º, que a ANPD deverá estabelecer os poderes e os prazos de manifestação desses interessados.

Para além do PAS, nas fases não sancionatórias do processo administrativo, a CGF já considerou oportuna, no âmbito do exercício do seu poder discricionário, a admissão de organizações e associações representativas de direitos e interesses coletivos como colaboradores em processos de fiscalização, atuando em condição análoga ao de amicus curiae, nos termos do art. 138 do Código de Processo Civil (CPC)[2]. Tais pedidos, porém, foram analisados individualmente, nos casos concretos, sem parâmetros gerais que uniformizassem o processo decisório sobre a matéria.

Essencial também ressaltar, inexiste direito subjetivo de um terceiro figurar como colaborador em processos administrativos[3]. Isso significa que há “[...] uma faculdade endereçada à CGF de tanto decidir, com base em sua discricionariedade, se é conveniente e oportuno que a administração autorize o ingresso de sujeito originalmente alheio ao processo administrativo em curso, como em qual condição esse requerente será admitido” (Parecer nº 00041/2024/GAB/PFE/ANPD/PGF/AGU (SEI nº 0150127), item 19).

Por um lado, percebe-se que as normas que incidem sobre a matéria (Lei nº 9.784/1999, Regulamento de Fiscalização e CPC) estabelecem contornos gerais para a participação de interessados; por outro lado, ainda que discricionária, a decisão da CGF sobre a questão deve ser pautada por fundamentos que a balizem e parametrizem. É nesse sentido que, em consonância com os princípios da isonomia e da transparência, cabe estabelecer critérios delineadores que orientem tanto a admissibilidade de interessados em processos de fiscalização, quanto os parâmetros de sua atuação, caso admitidos. A delimitação desses critérios – além de ir ao encontro do já referido art. 49, §2º, do Regulamento de Fiscalização –, é primordial para orientar decisões nos casos concretos de maneira padronizada, coerente e isonômica.

Ademais, a publicização de tais critérios estabiliza a expectativa dos requerentes, na medida em que ficam explícitos os elementos que serão considerados na decisão da CGF. Como consequência, há maior segurança jurídica na instrução processual, uma vez que tanto os que pleiteiam a posição de interessado, quanto as partes do processo – no caso, os agentes regulados – saberão, antecipadamente, os parâmetros decisórios sobre a matéria.

Para além da isonomia e da transparência, a delimitação desses critérios e parâmetros atende também ao princípio da eficiência, pois o esboço de referências analíticas torna mais ágil o processo decisório sobre tais pedidos.

Antes de estabelecer os critérios de admissão e de participação de interessados nos processos, cabem três esclarecimentos e definições basilares.

Em primeiro lugar, no âmbito dos processos de fiscalização, e acolhendo o posicionamento apresentado no Parecer nº 00041/2024/GAB/PFE/ANPD/PGF/AGU (SEI nº 0150127), entende-se ser possível a admissão de colaboradores nas etapas pré-sancionatórias, como figura atípica, de maneira equivalente ao que ocorre com os terceiros interessados na etapa sancionadora.

Conforme explicou o referido Parecer, o terceiro interessado é figura típica da etapa da atividade fiscalizatória repressiva, em razão de sua previsão expressa no art. 49 do Regulamento de Fiscalização. Existem, porém, formas atípicas de intervenções de terceiros que, cumpridos determinados requisitos jurídicos e sem a posição formal de sujeitos do processo, contribuem para a resolução da questão em análise. Nesse sentido, é possível a atuação de colaboradores nas demais etapas fiscalizatórias, para além da atividade sancionadora, uma vez que “[...] conferir ainda mais segurança jurídica e dinamicidade a esse fluxo de participação do setor regulado no ofício fiscalizatório se revela como uma estratégia não só viável, como, do ponto de vista jurídico, desejável” (Parecer nº 00041/2024/GAB/PFE/ANPD/PGF/AGU (SEI nº 0150127), item 18).

Em segundo lugar, é essencial reforçar que os interessados, seja na condição de colaboradores ou de terceiros interessados, não são parte do processo. Isso porque a sua intervenção não se fundamenta no interesse jurídico das partes efetivas, mas sim na qualidade da decisão que será emitida. Tal constatação não significa que o interessado seja imparcial ou isento de posições; mas sim que não se vincula, processualmente, ao resultado do processo. Sua participação, portanto, não se justifica pela defesa de seus próprios interesses, mas sim pela possibilidade de aportar subsídios para qualificar a decisão a ser tomada[4].

Essa preocupação foi levantada na Nota Técnica nº 43/2024/FIS/CGF/ANPD (SEI nº 0146083), a qual, diligentemente, ponderou se a participação de denunciante, na condição análoga ao de amicus curiae, em processo de fiscalização resultante de seu requerimento, poderia ensejar eventual cerceamento do direito de defesa do agente regulado no âmbito administrativo, por desequilibrar o princípio da paridade de armas, consagrado no art. 7º da Lei nº 13.105/2015, CPC (ver item 5.19 e seguintes do mencionado documento). No entanto, há três elementos que tornam indiferente a eventual participação de um potencial interessado que atuou previamente como denunciante: i) o fato – novamente – de o interessado não ser parte no processo, mas sim atuar como fornecedor de subsídios à decisão administrativa; ii) a delimitação dos parâmetros de sua atuação, com especial ênfase à garantia de que o agente regulado – parte efetiva da relação processual – terá oportunidade de se manifestar posteriormente à documentação apresentada pelo interessado (ver seção III abaixo); e iii) a consequente possibilidade de exercício do contraditório assegurada aos agentes regulados.

Assim, seria contraproducente – e, portanto, diametralmente oposto à finalidade visada pela participação de interessados – que estes pudessem entrar no processo a qualquer momento. Pelo contrário: estabelecer intervalo de tempo dentro do qual o pedido possa ser formulado é mecanismo primordial para assegurar a segurança jurídica nos processos de fiscalização e promover a fluidez do andamento desses processos.

Conforme já mencionado, a intervenção de interessados visa a contribuir para a resolução da questão em análise por meio do fornecimento de subsídios à instância decisória. Ou seja: a atuação de interessados em processos administrativos sancionadores e de fiscalização deve agregar valor técnico à CGF, aportando elementos e informações que auxiliem no processo decisório. A contribuição de interessados, portanto, deve ser efetiva, técnica e relevante.

i) explicitar a importância do objeto do processo – no caso, indicar qual a relevância da matéria, a especificidade do tema objeto da demanda ou a repercussão social da controvérsia em análise, em consonância com o § 1º do art. 49 do Regulamento de Fiscalização[5];

ii) demonstrar relação técnica e direta entre a sua atuação e o objeto do processo em questão, o que permitirá avaliar a “representatividade adequada” do requerente, cumprindo o requisito elencado no caput do art. 49 do Regulamento de Fiscalização; e

iii) comprovar capacidade técnica sobre a matéria, habilitando-o a manifestar-se a respeito.

O requisito (i) será avaliado a partir de justificativa sintética apresentada pelo potencial interessado em seu pedido de ingresso. O requisito (ii) deverá ser demonstrado por meio de estatuto social, contrato social ou outro documento constitutivo da organização no qual estejam delineados o objeto da sua atuação, os seus objetivos ou a finalidade da sua atuação. Por fim, o requisito (iii) será avaliado considerando a efetiva atuação da entidade na promoção de seu objeto social, o que pode ser feito pela comprovação, por exemplo, de, alternativamente (e não cumulativamente): a) produção e divulgação de conhecimento por meio de estudos, pesquisas, artigos ou pareceres relacionados ao objeto do processo; b) produção e divulgação de conhecimento por meio de estudos, pesquisas, pareceres em temas que, embora não diretamente relacionados ao objeto do processo, sejam a ele conexos; c) atuação em casos concretos, judicial ou administrativamente; d) cooperação em outros processos no âmbito da ANPD; e) promoção/realização de eventos (seminários, congressos etc.) associados ao tema; f) publicação relacionada ao objeto do processo em periódicos acadêmicos; g) realização de campanhas educativas sobre a matéria; h) participação em debates públicos sobre o tema; i) atuação legislativa referente à matéria; entre outros.

Enfatize-se que os requerentes devem ser sucintos e objetivos – ainda que bem embasados – em seu pedido de habilitação: a importância do objeto, a aderência entre este e a atuação da organização e a capacidade técnica desta devem ser diretos e evidentes.

Para além da imprescindibilidade de a participação do interessado não prejudicar o processo (ver itens 5.14 e 5.15), merece destaque o fato de que um interessado, ao pleitear o ingresso em um processo administrativo, precisa ter clareza quanto ao conteúdo que deve ser levado em consideração pela ANPD ao avaliar a matéria em análise. É inerente à especialidade e à capacidade técnica do potencial interessado que ele tenha o discernimento e a compreensão sobre os pontos mais relevantes que, no seu entendimento, a Autoridade precisa abordar e examinar ao tratar do objeto daquele processo específico.

O objeto dos processos de fiscalização é delineado no momento de sua instauração – seja por meio do Despacho Decisório, nos procedimentos de fiscalização e preparatórios, seja por meio do Auto de Infração, no sancionador. O potencial interessado, ao cotejar esse objeto com as suas atribuições e capacidades técnicas, deve ter clareza do que entende relevante para a decisão sobre a matéria; de outro modo, não haveria motivo para pleitear a participação formal no processo.

Outrossim, é essencial rememorar que o interessado não é parte do processo. Isso significa que a ele não se aplicam o contraditório e a ampla defesa. Dito de outro modo, não compete ao interessado manifestar-se sobre cada documento apresentado nos autos pelo regulado – este, sim, parte da relação processual.

Por todo o exposto, é necessário estabelecer um equilíbrio entre os benefícios potencialmente decorrentes da participação de interessados no processo, por um lado, e o andamento fluido e adequado do processo, por outro lado. A partir dessa ponderação, entende-se que, geralmente, uma manifestação única do interessado no processo será suficiente para aportar as informações e os subsídios à decisão[6].

Diante do exposto, a manifestação do interessado admitido como colaborador ou como terceiro interessado deve ocorrer: i) de ofício, uma única vez no processo; ou ii) a pedido da CGF, se formalmente instado a tanto.

O prazo para a manifestação de ofício do interessado deverá ser de 40 dias úteis da decisão que o admite no processo, contados da intimação realizada nos termos do art. 12, I, do Regulamento de Fiscalização[7]. Eventual pedido de prorrogação deverá, em regra, ser deferido uma única vez, salvo situação excepcional e motivada, tendo em vista a necessidade de assegurar a fluidez do processo.

A Coordenação-Geral de Fiscalização (CGF), no âmbito de sua competência fiscalizatória, tem o dever de proteger informações compartilhadas pelos agentes regulados que se refiram a suas atividades negociais. Tal obrigação é preconizada no art. 55-J, II, da LGPD, c/c o art. 22 da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 (Lei de Acesso à Informação – LAI) e o art. 5º, §2º do Decreto nº 7.724, de 16 de maio de 2012, que regulamenta a aplicação da LAI no Poder Executivo federal. Ademais, e de maneira específica, o art. 13 do Regulamento de Fiscalização é explícito ao indicar que o segredo comercial e industrial é oponível aos interessados. Do mesmo modo, o art. 49, §3º, estipula que o terceiro interessado terá acesso apenas aos documentos e peças processuais públicas.

Logo, os interessados admitidos como colaboradores ou como terceiros interessados terão acesso exclusivamente aos documentos públicos dos processos. Esse acesso ocorrerá por meio da Pesquisa Pública do Sistema Eletrônico de Informação (SEI) da ANPD, a qual está disponível no link :: Sistema Eletrônico de Informações - Pesquisa Pública ::.

As manifestações dos interessados admitidos nos processos devem demonstrar fundamentação técnica e alinhamento com o objeto do processo. Devem, ademais, ter como principal objetivo contribuir para a qualificação da decisão administrativa, sem basear-se exclusivamente em conteúdo meramente opinativo.

V. Critérios de não aceitação de pedidos de ingresso e de exclusão de interessados já admitidos

No exercício de seu poder discricionário, a CGF poderá negar ou excluir a participação em casos como: inobservância das condições de manifestação ou prazos estabelecidos; ausência de contribuição técnica e relevante; conflito de interesses; defesa de interesses próprios; ausência de demonstração de subsídios relevantes que possam contribuir para a qualificação da decisão da ANPD; entre outros fatores que acarretem risco de prejuízo ao fluxo processual e à segurança jurídica do processo.

De maneira específica, a não apresentação de manifestação no prazo indicado no item [ 5.30] acarretará: i) a exclusão do interessado como colaborador ou terceiro interessado do processo em questão; e ii) a impossibilidade de apresentar novo pedido para ingressar como interessado no mesmo processo.

Isso porque é preciso evitar o dispêndio infrutífero de recursos públicos, na medida em que foi dispensado tempo com a análise da admissibilidade e com a instrução processual correspondente ao mero pedido de habilitação, representando custo de oportunidade em relação a outras análises que também exigem posicionamento do órgão.

SÍNTESE DOS CRITÉRIOS DE ADMISSIBILIDADE, PARTICIPAÇÃO, NÃO ACEITAÇÃO E EXCLUSÃO DE INTERESSADOS EM PROCESSOS DE FISCALIZAÇÃO

i. Prazo: 120 dias corridos contados da publicação no Boletim de Serviço Eletrônico da ANPD do Despacho Decisório de instauração do processo (Procedimento de Fiscalização - PF, Procedimento Preparatório – PP e Processo Administrativo Sancionador – PAS).

ii. Relação entre o objeto do processo e a atuação do potencial interessado.

Observação: em todos os casos, a decisão quanto à participação do interessado nos processos instruídos pela CGF é um ato discricionário da Administração.

i. De ofício, uma única vez, no prazo de 40 dias úteis da decisão que o admite no processo, contados da intimação realizada nos termos do art. 12, I, do Regulamento de Fiscalização.

i. Acesso aos documentos públicos do processo, por meio da Pesquisa Pública do Sistema Eletrônico de Informação (SEI) da ANPD.

i. As manifestações dos interessados admitidos nos processos devem demonstrar fundamentação técnica e alinhamento com o objeto do processo, sem conteúdo de caráter exclusivamente opinativo.

i. Ensejam negativa ou exclusão de participação: i) a inobservância das condições de manifestação ou prazos estabelecidos; ii) a ausência de contribuição técnica e relevante; iii) o conflito de interesses; iv) a defesa de interesses próprios; v) a ausência de demonstração de subsídios relevantes que possam contribuir para a qualificação da decisão da ANPD; vi) outros fatores que acarretem risco de prejuízo ao fluxo processual.

ii. A não apresentação de manifestação no prazo de indicado no item C.i acarretará: i) a exclusão do interessado como colaborador ou terceiro interessado do processo em questão; e ii) a impossibilidade de apresentar novo pedido para ingressar no mesmo processo na condição de colaborador ou de terceiro interessado.

Os critérios apresentados na seção [ 5] e sistematizados na [ 6] visam a parametrizar o exercício do poder discricionário da CGF ao decidir sobre a admissibilidade de terceiros nos processos de sua competência, conferindo padronização, coerência e isonomia a essas decisões e contribuindo para delinear o disposto no art. 49 do Regulamento de Fiscalização.

Em razão do caráter dinâmico desses tipos de processos, recomenda-se que os critérios aqui apresentados sejam revistos periodicamente, de modo a melhor orientar a decisão da CGF e a contribuir para maior segurança jurídica no escopo dos processos de fiscalização.

Por todo o exposto, sugere-se acolher o disposto nesta Nota Técnica, especialmente de modo a:

admitir a participação dos interessados listados no art. 13 do Regulamento de Fiscalização na condição de i) colaboradores, de maneira atípica, nas etapas pré-sancionadoras; e como ii) terceiros interessados, de maneira típica, na etapa sancionatória, em processos administrativos conduzidos pela CGF (ver item [ 5.10]).

confirmar o entendimento de que inexiste prejuízo de que eventuais denunciantes atuem, posteriormente, como colaboradores ou terceiros interessados nos processos administrativos conduzidos pela CGF, uma vez que não são parte da relação processual (ver itens [ 5.11] e [ 5.12]).

aprovar os critérios apresentados na seção [ 5] e sistematizados na seção [ 6] como parâmetros para a admissibilidade, a participação, a não aceitação e a exclusão de interessados em processos de fiscalização.

[1] Art. 13. São interessados nos processos administrativos de que trata este regulamento, observados o segredo comercial e o industrial:

I - pessoas naturais ou jurídicas, que o iniciem como titulares de direitos, com interesses individuais ou no exercício do direito de representação;

II - aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou interesses que possam ser afetados pela decisão a ser adotada;

III - as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos; e

IV - as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto a direitos ou interesses difusos, incluindo as instituições acadêmicas.

[2] Por exemplo, o próprio IDEC foi admitido como colaborador, em situação análoga à de amicus curiae, no processo de fiscalização nº 00261.001371/2023-32, sobre tratamento de dados por farmácias e parceiros (Despacho CGF SEI nº 0051502); o Instituto Alana foi admitido na mesma condição no processo de fiscalização nº 00261.000297/2021-75, em face da empresa Bytedance Brasil Tecnologia LTDA (Despacho SEI nº 0048812) e no processo nº 00261.001328/2023-77, em face de várias empresas comumente chamadas de Ed Techs (Despacho SEI nº 0051156); e a Associação Data Privacy Brasil de Pesquisa também o foi no processo em face das Ed Techs (Despacho SEI nº 0051150).

[3] Ver, em especial, itens 7, 8 e 19, com as respectivas citações, do Parecer nº 00041/2024 /GAB/PFE/ANPD/PGF/AGU (SEI nº 0150127).

[4] “O amicus curiae é terceiro admitido no processo para fornecer subsídios às decisões do juiz. Sua participação é focada no fornecimento de subsídios ao julgador, contribuindo para a qualidade da decisão, cabendo ao próprio julgador definir os poderes do amicus curiae em cada caso. Não assume condição de parte, e sua intervenção não se fundamenta no interesse jurídico em que uma das partes ganhe o litígio. Nas palavras do Ministro Teori Zavascki: ‘O amicus curiae é um colaborador da Justiça que, embora possa deter algum interesse no desfecho da demanda, não se vincula processualmente ao resultado do seu julgamento. É que sua participação no processo ocorre e se justifica, não como defensor de interesses próprios, mas como agente habilitado a agregar subsídios que possam contribuir para a qualificação da decisão a ser tomada pelo Tribunal. A presença de amicus curiae no processo se dá, portanto, em benefício da jurisdição, não configurando, consequentemente, um direito subjetivo processual do interessado. (STF. ED na ADI 3.460. Rel. Min. Teori Zavascki, 12.02.2015)’” (Parecer nº 00041/2024/GAB/PFE/ANPD/PGF/AGU (SEI nº 0150127), item 7).

[5] Questionada sobre se o art. 49 do Regulamento de Fiscalização poderia ser utilizado como balizador para a eventual análise de legitimidade de terceiro colaborador em fases não sancionatórias da atividade de fiscalização, a Procuradoria Federal Especializada declarou que tal utilização era possível: “[...] os pressupostos objetivos da intervenção de terceiro previstos no art. 49 do Regulamento de Fiscalização podem servir de baliza para eventual análise da legitimidade de um terceiro colaborador nos termos do art. 13 do referido Regulamento” (Parecer n. 00041/2024/GAB/PFE/ANPD/PGF/AGU (0150127), item 32).

[6] Ressalte-se, ademais, que a participação de interessados em um processo administrativo é um privilégio que termina quando sua contribuição é apresentada (“Conclui-se, portanto, que o ingresso na condição de amicus curiae não constitui um direito, senão um verdadeiro privilégio daquele que o pleiteia. Nesse sentido, sintetiza com clareza Frank Covey: ‘O status do amicus curiae termina quando ele aponta o erro ou faz sua sugestão ao tribunal. Tal intervenção é concedida não como uma questão de direito, mas de privilégio, e o privilégio termina quando a sugestão é feita’ (COVEY, Frank. Amicus Curiae: Friend of The Court. 9DePaul Law Review, nº 30. 1959, p. 30 tradução livre)” (Parecer n. 00041/2024/GAB/PFE/ANPD/PGF/AGU (0150127), item 8).

[7] Art. 12. Considera-se efetuada a ciência oficial com a intimação:

I - por meio eletrônico, na data em que o usuário realizar a consulta ao documento correspondente ou, caso não realizada a consulta, dez dias úteis após o envio da intimação.